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2017年政府工作报告在回顾2016年工作时着重指出，“……就业增长超出预期。全年城镇新增就业1314万人。高校毕业生就业创业人数再创新高。年末城镇登记失业率4.02%，为多年来最低。13亿多人口的发展中大国，就业比较充分，十分不易。”其中既可以看到政府对就业的重视，也能看到我国面临较大的就业压力，更应看到政府在促进就业过程中所做出的不懈努力。政府工作报告同时强调“要坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策。城镇新增就业预期目标比去年多100万人，突出了更加重视就业的导向。”

就业是民生之本，“应当始终把就业放在民生工作的突出位置”，而且充分就业也是促进经济发展的前提，经济增速和投资速度都主要是根据就业需求而定。当前在就业问题上，存在“招工难”和“就业难”的结构性矛盾，因此新形势下实施积极的就业政策，必须准确研判经济形势和发展阶段，顺应产业、城镇化、人口结构发展趋势，以增强政策的预见性、针对性和有效性，并在一些重点领域取得突破，确保经济顺利实现转型升级。

实施积极的就业政策应当顺应的几个趋势

顺应产业发展趋势。中国利用自身的劳动力资源，迅速融入世界分工体系中，形成了自己的比较优势，成为全球制造中心，这是中国改革开放以来经济快速发展的一个重要原因。但是，由于国内外经济环境的变化，我国经济运行仍然存在突出的矛盾问题和新挑战，经济增长面临结构性减速，急需产业和经济转型升级，优化经济结构，转换发展动力，转变发展方式。在转型升级过程中，传统产业就业人员会受到影响。实施积极的就业政策，应当注重传统产业就业人员的就业问题。

顺应城镇化发展趋势。中国改革开放三十多年，城镇化规模快速上升，年增长率达到0.9%以上。截至2015年，全国城镇常住人口为7.7亿，常住人口城镇化率为56%。在城镇化过程中，大量剩余劳动力从农业向非农业和城镇地区转移。劳动力的自由流动是一种市场现象，能够促进资源优化配置，因此，城镇化是保持经济持续增长的重要手段。实施积极的就业政策，应当顺应城镇化发展趋势，注重解决新完成城镇化的这批人的就业问题。

顺应人口结构变化趋势。近年来，我国人口结构出现了新的情况，突出表现为老龄化、生育率低和劳动年龄人口减少。根据国家统计局公布的数据，2015年底，全国16-60岁劳动年龄人口总数为9.1亿，占总人口比重为66.3%，这是劳动年龄人口绝对数连续第四年下降。这意味着劳动供给的构成会产生变化，确切地说是劳动年龄人口的老化。但是，新进入劳动力市场的总量没有减少，因此，实施积极的就业政策，应注重解决高年龄段群体和年轻群体的就业问题。

实施积极就业政策的关键举措

充分利用新的业态促进就业。众所周知，服务业在国民经济比重的提升速度加快，已经占据国民经济的半壁江山，服务业也成为吸纳就业的主要渠道。家庭服务业是服务业中的重要组成部分，具有较好的发展前景。应当通过大力发展服务业，包括家庭服务业来促进就业。“大众创新、万众创业”有利于促进就业，应当积极鼓励和引导。

通过培训等方式提高在岗劳动力素质。劳动者的素质，可以通过发展普通教育、职业教育，开展培训以及提高健康水平等途径得以提升。应当调动企业和社会力量，积极推行终身技能培训，使不同年龄、不同教育水平的劳动者适应不断变化的市场需要，使那些在产业升级中受到影响的劳动者顺利实现就业转换。 

完善就业配套措施。充分就业、就业优先需要财政、税收、社保等一系列配套政策和措施的支持。应进一步推进户籍制度改革，促进城镇化进程中劳动力稳定就业；规范社会保障制度和劳动保护制度，健全就业服务体系，使灵活就业人员、创业人员、新业态工作人员无后顾之忧。搭建创业平台，在创业创新已经被更多人接受的情况下进一步提高创业的质量；留住、吸引住优秀人才也需要相应的制度和政策支持。（中国社会科学院经济研究所 何伟；国家发改委国防动员研究发展中心 孙丽燕）